陳新松：如何完善特許經營制度繼續推動城鎮燃氣發展？

   SHPGX導讀：1月4日，陽光時代律師事務所高級合伙人陳新松在“國家管網公司成立后中國天然氣產業的發展”研討會上發表演講，圍繞國家管網獨立以后下游特許經營制度相關問題闡明觀點。陳新松表示，管網設施具有較強的自然壟斷性，反壟斷法并不反燃氣企業的自然壟斷地位，只反燃氣企業的壟斷行為，特許經營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規和特許經營協議予以約束和規制，繼續推動城鎮燃氣發展需要進一步完善特許經營制度。

       1月4日，陽光時代律師事務所高級合伙人陳新松在“國家管網公司成立后中國天然氣產業的發展”研討會上發表演講，圍繞國家管網獨立以后下游特許經營制度相關問題闡明觀點。陳新松表示，管網設施具有較強的自然壟斷性，反壟斷法并不反燃氣企業的自然壟斷地位，只反燃氣企業的壟斷行為，特許經營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規和特許經營協議予以約束和規制，繼續推動城鎮燃氣發展需要進一步完善特許經營制度。

       據悉，自2004年建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，特許經營制度在城市燃氣領域推行，特許經營制度開始建立并逐步規范和完善，成為燃氣行業加快基礎設施建設、培育多元主體、提升公共服務質量、滿足群眾不斷增長需求的重要制度保障。經過15年的發展，特許經營制度對我國城市燃氣行業的健康發展起到了積極的促進作用。

       陳新松表示，特許經營出現的矛盾糾紛，更多是制度實施層面中的問題，可歸結為兩方面原因：地方政府行政行為不當和燃氣企業本身的問題。前者主要體現在，政府越權授予特許經營權、重復授予特許經營權、空白區域歷史遺留問題處置不當、未經公平程序授予特許經營權，未按制度要求開展中期評估等；后者主要體現在，燃氣企業未經過特許經營實施機關的同意擅自轉讓經營權、怠于燃氣管道建設等方面。

       近年來，隨著大氣污染防治計劃、“煤改氣”政策持續推進，我國天然氣消費量快速增長。陳新松表示，新供氣模式正在對特許經營制度實施產生沖擊，主要體現為兩大方面。

       一是，LNG點供與特許經營制度的碰撞。點供以其靈活的供應方式、顯著的價格優勢，與其他燃氣經營企業爭奪燃氣市場和工業用戶。常見的特許經營協議中，對于“管道輸送形式”一般約定很明確。而點供是通過槽車運輸至用戶端氣化利用，而非以管道輸送形式供氣。因此，從法律規定層面來看，點供本身并不直接侵犯燃氣特許經營權。

       二是，大用戶直供產生政策與法律之間沖突。推行大用戶直供有助于降低氣價，但也可能有兩方面問題：首先是削弱特許經營企業履行普遍供氣義務的能力。城鎮燃氣企業要靠該部分利潤來彌補供應居民用戶的虧損，才能維持在特許經營區域履行普遍供氣義務的現狀；其次是可能引發政策與法律規定的沖突。截止到目前，鼓勵推行大用戶直供的文件均屬于政策性文件，而特許經營協議是基于國家部委的部門規章簽訂的行政協議，推行大用戶直供將使地方政府陷入違約的境地。

       陳新松表示，城鎮管道燃氣供應是通過燃氣管網實現配送，為了發揮管網設施的規劃化效益，降低重復投資，管網設施投資建設是根據城市的經濟發展和建設規劃統一規劃建設，具有較強的自然壟斷性。也正是由于管網設施的這種特性，我國在城鎮燃氣市場化改革歷程中才引入并實施了特許經營制度。反壟斷法并不反燃氣企業的壟斷地位，只反燃氣企業的壟斷行為。特許經營制度下的壟斷地位，完全可以通過反壟斷系列法規和特許經營協議予以約束和規制。

       評價一項制度，不能過度強調其實施中遇到的問題，而是應該全面客觀的從制度本身進行評價。陳新松表示，一方面要尊重歷史，另一方面也要著眼于行業特點。當前不宜取消特許經營制度，對于燃氣特許經營制度，可從不同階段分別觀察。一是，2004年~2019年，燃氣特許經營制度處于推行期，企業以市場競爭方式進入燃氣領域，獲得特許經營權，投資建設管道，承擔普遍供氣義務。二是，未來20年，燃氣特許經營制度進入改革完善期。在核定城市管道燃氣的配氣價格、落實儲氣設施建設、嚴格履行中期評估程序、理順城市燃氣售氣價格、適當開放城市燃氣配送業務等一系列準備工作的基礎上，再進行改革試點。

       陳新松表示，特許經營制度可在實踐中逐步完善。在必要前提和條件成熟時，可以在特許經營權到期或者未實施特許經營制度的區域試點其他監管制度。從以下四方面完善特許經營制度：一是規范地方政府行為，加強依法行政；二是地方政府加強特許經營權全過程監管，企業加強法律意識；三是正確處理新供氣模式與特許經營的關系；四是特許經營企業應當避免濫用壟斷地位獲取非法收益。（完）